优化个人信息保护检察公益诉讼路径

最高人民检察院工作报告指出，2023年，推动网络空间依法治理。针对互联网领域侵犯个人信息、虚假宣传、消费欺诈等乱象，办理公益诉讼6766件。

王晖

□检察机关积极回应民生关切，加强个人信息的公益保护，推进个人信息保护领域公益诉讼检察权能的发展和完善，是全面贯彻习近平法治思想高质量推进检察工作现代化的必然要求，也是推动个人信息保护法治进步的重要体现。

党的十八大以来，党中央高度重视网络空间法治建设，对个人信息保护立法工作作出专门部署。习近平总书记多次强调，要坚持网络安全为人民、网络安全靠人民，保障个人信息安全，维护公民在网络空间的合法权益。个人信息保护法将检察公益诉讼写入了法条，赋予检察机关以公益诉讼保护公民个人信息安全的法定职责。检察机关积极回应民生关切，加强个人信息的公益保护，推进个人信息保护领域公益诉讼检察权能的发展和完善，是全面贯彻习近平法治思想高质量推进检察工作现代化的必然要求，也是推动个人信息保护法治进步的重要体现。

最高人民检察院工作报告指出，2023年，推动网络空间依法治理。针对互联网领域侵犯个人信息、虚假宣传、消费欺诈等乱象，办理公益诉讼6766件，督促落实监管责任和平台责任，用法治力量维护网络清朗。2024年，坚决从严惩治危害安全生产犯罪，加强食药安全、医保、个人信息保护等民生领域司法保障。

侵害公民个人信息安全行为的主要特征

被侵害的个人信息类型多、范围广，且呈现公共利益性质。以“大数据”为基础的智能时代，被侵害个人信息的范围不断扩大，从传统的银行、交通、教育、卫生等领域，向房产、物业、快递等行业蔓延，基本覆盖生活的方方面面。随着信息网络的迅速发展，个体之间的交流互动更加频繁、密切，个人信息的私益性逐渐弱化，而公益性和社会性不断增强，呈现出从私益性到公益性的扩展与融合。被侵害对象不仅局限于特定的个人，而是扩充到不特定的多数人。侵犯公民个人信息，不仅危害人民群众的人身和财产安全，也对社会秩序产生严重负面影响，破坏社会公共利益，严重的信息泄露还会危害国家安全。

侵害主体多元化、年轻化，且呈现行业抱团现象。掌握公民个人信息的民间中介、推销人员等各类主体，多是利用职务便利非法获取、出售、提供公民个人信息，且行为主体趋于年轻化。被非法获取的个人信息往往会在某些产业上下游从业人员之间流通，涉及金融、房产、医疗等多个行业，且呈现抱团现象。一些中介行业从业人员非法获取客户私人信息，与上下游人员分享客户信息，这些行为都是基于行业特性来实施的。个人信息的过度收集和违法使用甚至会导致众多的下游犯罪。

侵害手段多样化、网络化，且呈现产业化趋势。随着信息技术和网络社会的快速发展，侵犯公民个人信息案件持续高发，且呈现“多对一”的特点。侵害个人信息权益案件中，有的是通过黑客技术入侵后窃取，有的是通过网络购买、出售行为获得，行为手段、方法趋于多样化，诸如大数据爬虫、滥用人脸识别等新类型行为。大数据时代，网络交易具有便捷性和低风险性，成为不法分子获取并倒卖公民个人信息的主要方式。从信息获取到出售、使用，呈现产业化趋势，侵犯公民个人信息甚至形成黑色利益链，既扰乱网络空间秩序，也影响社会公众的安全感。

侵犯个人信息往往与其他犯罪相伴而生，且与下游犯罪密切结合。在数据价值逐利的驱动下，公民不同类型的个人信息时常被不当收集、存储、使用，甚至买卖，被用于实施犯罪活动。侵犯公民个人信息往往与盗窃、信用卡诈骗等财产犯罪相伴而生，甚至与敲诈勒索、非法拘禁等暴力犯罪也存在密切关系。

检察公益诉讼保护个人信息安全的实践检视

在大数据时代，个人信息所具有的公益性构成了将检察公益诉讼引入个人信息保护的正当性基础，契合检察公益诉讼保护社会公共利益的核心目标。检察公益诉讼保护个人信息体现为三种主要路径，即行政公益诉讼、民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼。当前，个人信息保护检察公益诉讼正处于实践推进中，虽已取得一些成效，但也存在不少困境，具体体现在以下几点：

案件线索发现难，权益救济薄弱。互联网信息平台在为使用者提供信息服务方面具有优越性，容易以极低的违法成本取得高收益，这是因为互联网信息平台对网络信息安全处理具有绝对的技术优势，表现为信息存储方式的不透明和隐蔽性强。在这种情况下，作为直接接受信息服务的用户，难以发现违法线索，即使检察机关主动对互联网平台的网络服务进行调查，也很难发现其违法线索。此外，受害者维权意识淡薄，通过个人用户获取违法线索更难言效果理想。

调查取证手段缺乏刚性。在以大数据为基础的互联网背景下，个人信息很容易被修改或删除，呈现出高度不稳定性，给取证工作带来诸多挑战。尽管《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定了检察机关的调查取证权，明确了相关主体的配合义务，但该调查核实权是检察机关法律监督职权的衍生，系为实现法律监督职能目的而产生的派生性、辅助性权力，在司法实践中缺乏应有刚性，难以保证调查核实工作的顺利展开。

举证责任分配尚未明确。针对举证责任分配问题，我国民事诉讼法对于公益诉讼举证责任的分配未作特别规定。在检察机关提起的公益诉讼举证责任确定上，通常采用传统的过错责任原则。但是，个人信息保护公益诉讼案件具有领域的特殊性，由于网络技术的专业性，网络运营者对个人信息的收集、使用具有高度的隐蔽性，且其能够利用自身对信息的支配地位，轻而易举地更改或者删除违法信息。因此，举证责任分配问题是影响高质效办理个人信息保护检察公益诉讼案件的重要因素。

优化个人信息保护检察公益诉讼路径的建议

个人信息保护是社会发展过程中产生的新的治理难题。检察机关如何运用法治思维、法治方式正确处理有序利用与全面保护之间的矛盾，破解“法不责众”难题，这是落实党中央要求、满足人民日益增长的美好生活需要的必然选择。检察机关要在高质效履职办案中着力推进新时代公益诉讼检察职能的发展与完善，推动形成个人信息保护多元共治新格局。

完善检察机关内部法律监督线索移送工作机制。进一步完善检察机关刑事检察和公益诉讼检察部门之间的线索移送、同步介入、人员协作、会商研判机制，协同推进个人信息保护刑事检察和公益诉讼检察一体化办案，推动形成个人信息保护多元共治新格局。

提升调查核实效能。加强调查核实权，赋予检察机关查封、扣押、冻结等必要的刚性调查手段。在用于证明损害公益的证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，有关法律应赋予检察机关可以查封涉案场所、设施，扣押涉案物品、文件等强制措施的权力，以保证调查取证工作的顺利进行。为维护调查核实活动严肃性和法律监督的刚性，可考虑参照新修订的民事诉讼法第114条对妨害诉讼证据收集、调查惩戒措施的规定，检察机关有权根据情节轻重予以罚款、拘留。行政机关负责人及其工作人员不配合检察机关调查的，检察机关可以建议其上级机关依法依规予以问责处理，并限期书面反馈处理结果。

健全与行政机关的磋商机制。要将磋商作为提出诉前检察建议的必经程序。通过与行政机关的磋商，检察机关可以向行政机关充分传达两者在工作目标和追求效果上的一致，从而赢得行政机关的配合与协作；可以进一步充分调研获取更翔实的一手资料，从而作出更为合理可行的检察建议。如聚焦房产、电信、劳务中介等重点行业，针对泄露公民个人信息案件中反映出的管理漏洞和内部监管不到位等问题，检察机关通过制发检察建议，督促相关行政部门履行监管职责，完善管理制度，预防和杜绝泄露公民个人信息问题发生。

实行举证责任倒置。为了最大程度实现实质公平，保障民事公益的实现，应考虑改变举证方式，适当地实行举证责任倒置。诉讼期间，在原告有相当证据表明其所主张的事实存有更大概率的情况下，可以要求网络运营者履行有关举证责任，要求网络运营者给予没有实施非法采集、利用、储存的行为，并且证明自己的信息来源合法合规，否则便可判定其构成侵权。这样，在很大程度上能够缓解信息收集的隐蔽性和技术性所带来的证明困难。

设立专项赔偿基金。设立个人信息保护检察公益诉讼专项账户，将赔偿款项专门用于对个人信息保护的公益事业，符合公益诉讼的立法初衷。推动构建个人信息保护检察公益诉讼专项赔偿基金制度，需要重点关注以下内容：一是专项基金来源范围的确定。在个人信息保护检察公益诉讼中所获得的赔偿款毫无争议应当纳入其中，除此之外，国家在个人信息保护方面投入的资金、社会上各组织或者个人为个人信息保护检察公益诉讼捐献的善款等都需纳入专项基金范围内。二是专项基金的使用范围。专项基金的使用必须严格限定于个人信息保护领域。专项基金的使用主体不应仅限于检察机关，法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织经申请同意后也可使用。三是专项基金的运作管理情况。建立以财政部门为主管部门管理基金，并完善个人信息保护检察公益诉讼专项基金的监督机制，通过由检察院、法律规定的消费者组织，由国家网信部门确定的组织和其他相关职能部门共同监督管理，提高个人信息保护检察公益诉讼专项基金的管理透明度，落实监管责任。

（作者分别为南昌铁路运输检察院检察长、检察官）